《土地管理法》修改审议通过，深刻影响集体土地上市和征地制度
今天（26日），十三届全国人大常委会第十二次会议闭幕，会议上，关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定获表决通过。修改后的两部法律将自2020年1月1日起施行。
图片来源 │ 中国人大网
以下是小全全根据此前部分媒体的公开报道资料对土地管理法修改的相关内容作出的整理。
一、修改土地管理法的背景
《土地管理法》是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。
《土地管理法》确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度总体上是符合我国国情的，实施以来，为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用。随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现：
土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；
农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；
宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；
土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够。
针对农村土地制度存在的突出问题，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对改革提出了明确要求。由于土地制度改革牵一发而动全身，为审慎稳妥推进，2014年中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款。授权决定还明确：对实践证明可行的，修改完善有关法律。《土地管理法》的修改正是在这样的背景下启动的。自2015年以来，33个试点地区在党中央的坚强领导下，大胆探索，勇于创新，试点取得了明显成效，为《土地管理法》修改奠定了坚实的实践基础。
二、本次《土地管理法》修改的主要内容
据了解，新修改的《土地管理法》以保护农民利益作为基本原则和重要目标，重点从农村土地征收、集体经营性建设用地、宅基地管理的法律规定作出若干调整。
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一是在征地方面，改革了征地程序，要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示，还要与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，跟农民签订协议后才能提出办理征地申请，办理征地的审批手续，这极大保护了农民利益。在征地补偿方面，改变了以前以土地年产值为标准进行补偿，现在实行按照区片综合地价进行补偿，因为区片综合地价除了考虑土地产值，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素综合制定地价。
二是在集体经营性建设用地方面，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，能够为农民直接增加财产性的收入。同时，在集体建设性用地入市的时候，要求必须由村民代表大会或者村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。
三是在宅基地管理方面，我国对宅基地实行一户一宅的基本管理制度，在一些人多地少的地方，可能有些地方的宅基地用地比较紧张，这次法律规定，针对这种情况，地方政府要想办法采取别的方式保障实现农村居民居住的权利。另外，这次土地管理法修改还下放了宅基地的审批权，明确要求通过规划合理安排农村的宅基地，为改善农村的居住条件提供便利。
“三项改革”中，农村集体经营性建设用地入市改革进展最为明显，也被外界认为土地管理法一个重大制度创新。此外，这次修改允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。如果农民不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地，必须是在自愿有偿的基础上。
三、对《土地管理法》修改的官方解读
1、破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍
删去：原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定
增加：规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。
对此条修改，自然资源部法规司司长魏莉华表示：这是土地管理法一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。
2、首次对于哪些是公共利益可以动用国家征收权作出了明确的界定
以往法律规定国家为了“公共利益”的需要可以征地，但对于什么是公共利益，长期以来法律并无明确界定，加上土地管理法规定任何单位和个人进行建设必须依法申请使用国有土地，导致征地成为获得建设用地的唯一途径。
这次修法采用列举的方式，对于哪些是公共利益可以动用国家征收权作出了明确的界定：因军事、外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要征地的，可以依法实施征收。
对此，自然资源部法规司司长魏莉华表示：对于土地征收制度的改革，最核心的是要缩减征地范围，把真正的公益性的用地，通过征收的方式，从农民集体所有转化为国有，然后再提供给相关的公益事业方面进行使用。
3、完善了土地征收程序 政府征地前要与被征地农民协商
一是要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示，还要与被征地农民协商；二是在必要时政府要组织召开听证会，跟农民签订协议后才能提出征地申请，办理征地的审批手续；三是把原来的批后公告改为了批前公告，使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。
自然资源部法规司司长魏莉华对此解读道：如果绝大多数农民不赞成补偿方案的话，要通过听证的方式，那么在听证之后，如果群众对这个方案还是不满意，就需要适当地修改安置补偿方案。通过法律确认的这种方式，更好地维护了农民的合法权益。
4、在征地补偿方面进行了改革
一是首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。
二是以区片综合地价补偿取代原来的按土地原用途年产值补偿的做法。区片综合地价除了考虑土地产值，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素予以综合制定。
三是补偿项目方面在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。
5、宅基地方面，地方政府不能强迫征地
完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。
同时，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。
自然资源部法规司司长魏莉华解读：在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定，因为有一部分农村村民已经进城落户，对他们原来在农村的宅基地是否允许退出，这次修改允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，因为农民变成市民真正实现城市化是一个漫长的过程，在整个过程中我们要有足够的耐心。
如果农民不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地，必须是在自愿有偿的基础上。总体来看，这次新修改的土地管理法把农村三块地改革的成功经验全部吸收到土地管理法，在农村土地管理方面做出了多项创新性的规定。
6、“基本农田”全部修改为“永久基本农田”
增加第35条，明确永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。
自然资源部法规司司长魏莉华解读：修改体现了对基本农田永久保护的价值理念。2017中发4号文件提出，耕地是我国最为宝贵的资源，强调“两个决不能”，已经确定的耕地红线决不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田决不能随便占用。
原来土地管理法第43条被删除，集体建设用地入市或对房地产市场带来深远影响
全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆表示，这次土地管理法的修改，包括集体经营性建设用地入市改革，目的就是为了改变、完善现有的建设用地土地供应的格局。
本次修订，将允许集体建设用地直接通过出让、出租等方式交由土地使用者使用，将过去在试点中采用的“流转”这一方式正式与国有土地使用方式相一致。集体建设用地在使用方式、使用年限等方面将与国有土地相一致，将有力推动两个土地一级市场的形成，实现“同地同权同价”。
业内人士预计，新土地管理法将为后续租赁市场的改革提供更为充足的用地，而随着租赁住房建设的大量供给，房价上涨的态势将得到抑制。
同时，农村集体建设用地直接入市，也有利于降低土地的基准价格。
另外，农村集体建设用地入市也将大幅增加农民土地财产收入，赋予农民更多财产权利，更好保护农民合法权益。
这次修订将有力推动中国房地产市场的格局大变革，同时也将大大改变房地产开发企业拿地的模式。
从法律修订前的试点政策、修订讨论文件及自然资源部的表态来看，除住宅用地外，其他用途的土地均可以直接从集体土地中获得，包括我们熟知的产业用地、公共设施用地，也将包括经营性用地，房地产开发企业可以直接出让获得集体建设用地，更多地将可以通过联营的方式与集体经济组织一起盘活开发存量集体建设用地，主要将集中在不可销售的产业用地、科研用地、商业办公、长租公寓等领域。
而从财政角度上，集体建设用地一级市场的建立，将对地方政府的土地出让收入造成较大的冲击，地方政府的土地出让收入将主要集中到商品住宅开发土地出让领域。有分析人士指出，在此压力下，房地产税的征收也就箭在弦上了。
PS:内容来源自然资源部、央视网、新华网、新京报、中国自然资源报等
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